La decisión del Gobierno de Milei de impulsar una profunda modificación de la Ley de Tierras no constituye únicamente una reforma destinada a facilitar inversiones. Detrás del proyecto aparece una discusión mucho más amplia y trascendente: quién controla el territorio argentino, quién decide sobre sus recursos estratégicos y cuál debe ser el papel del Estado frente a un escenario internacional en el que la tierra dejó de ser un simple bien inmobiliario para convertirse en uno de los activos más codiciados del planeta. Mientras el oficialismo sostiene que las restricciones actuales desalientan el ingreso de capitales, especialistas en geopolítica, derecho internacional, economía agraria y seguridad nacional advierten que prácticamente ninguna potencia desarrollada permite una liberalización absoluta de la propiedad rural cuando están en juego alimentos, agua, energía o minerales críticos.
Por Roque Pérez para NLI
La tierra ya no vale solamente por lo que produce
Durante buena parte del siglo XX la discusión sobre la propiedad de la tierra estuvo asociada casi exclusivamente a la producción agropecuaria. Se discutía quién cultivaba, quién concentraba la renta agraria o cómo se distribuía un recurso históricamente escaso en países de fuerte tradición agrícola como la Argentina. Sin embargo, esa mirada comenzó a quedar incompleta a medida que el siglo XXI transformó el valor estratégico del territorio. Hoy una hectárea no representa únicamente la posibilidad de sembrar soja, trigo o maíz. Puede contener una reserva de agua dulce, un yacimiento de litio, un corredor energético, minerales críticos indispensables para la transición tecnológica, bosques capaces de capturar carbono o una ubicación estratégica para el desarrollo de infraestructura logística y militar.
Esa transformación explica por qué la tierra pasó a ocupar un lugar central dentro de las disputas geopolíticas contemporáneas. La competencia entre Estados Unidos y China, la guerra en Ucrania, la creciente demanda mundial de alimentos y la carrera por asegurarse minerales indispensables para fabricar baterías, paneles solares, vehículos eléctricos y sistemas de inteligencia artificial modificaron radicalmente la manera en que los gobiernos observan el territorio. En ese contexto, permitir o limitar la compra de grandes extensiones por parte de capitales extranjeros dejó de ser una simple decisión económica para convertirse en una cuestión vinculada con la seguridad nacional.
No resulta casual que organismos internacionales como la FAO, el Banco Mundial o la OCDE hayan comenzado a desarrollar durante los últimos quince años estudios específicos sobre la gobernanza de la tierra, el acceso a los recursos naturales y los riesgos derivados de la creciente concentración territorial. Lejos de tratarse de una discusión ideológica, la tendencia global muestra que la mayoría de los Estados fortalecieron los mecanismos de supervisión sobre este tipo de operaciones en lugar de eliminarlos.
La crisis alimentaria de 2008 cambió la lógica del mercado mundial
Uno de los antecedentes más importantes para comprender el debate actual ocurrió después de la crisis financiera internacional de 2008. Mientras los mercados sufrían fuertes turbulencias, numerosos fondos de inversión, empresas multinacionales e incluso gobiernos comenzaron a comprar enormes superficies rurales en América Latina, África y Asia. El fenómeno fue bautizado por la literatura especializada como land grabbing, una expresión que puede traducirse como «acaparamiento de tierras», aunque su significado excede ampliamente una simple compra inmobiliaria.
Aquellas operaciones respondían a una lógica muy distinta de la tradicional inversión agropecuaria. Ya no se buscaba únicamente producir alimentos para exportación. El verdadero objetivo consistía en asegurarse recursos considerados estratégicos frente a un escenario de creciente incertidumbre internacional. Países con escasa disponibilidad de tierras fértiles, como Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos o China, comenzaron a adquirir superficies agrícolas en distintos continentes para garantizar el abastecimiento futuro de sus poblaciones. Al mismo tiempo, grandes fondos financieros entendieron que la tierra se transformaba en un refugio de valor comparable con el oro o el petróleo.
Argentina aparecía como uno de los destinos más atractivos para ese proceso. Su extraordinaria disponibilidad de agua dulce, la fertilidad de la región pampeana, la riqueza mineral del noroeste, las reservas hidrocarburíferas de Vaca Muerta y la enorme biodiversidad de la Patagonia convertían al país en uno de los principales reservorios de recursos estratégicos del planeta.
La respuesta argentina: una ley pensada para regular, no para prohibir
Fue en ese escenario donde nació la Ley 26.737, sancionada en 2011. A diferencia de lo que muchas veces se sostiene en el debate público, aquella norma nunca prohibió que ciudadanos o empresas extranjeras compraran tierras rurales en la Argentina. Lo que estableció fue un conjunto de límites destinados a impedir procesos masivos de concentración territorial y preservar determinadas áreas consideradas estratégicas para el interés nacional.
La legislación fijó un techo del 15% para la titularidad extranjera sobre las tierras rurales del país y estableció límites tanto a nivel nacional como provincial y municipal. Además, restringió la adquisición de inmuebles ubicados sobre cuerpos de agua permanentes o de significativa importancia y creó un registro destinado a conocer con precisión quiénes eran los propietarios de esas superficies.
El espíritu de la ley partía de una premisa sencilla: la tierra constituye un recurso finito e irreproducible. A diferencia de una fábrica, una empresa o un establecimiento comercial, cuya propiedad puede cambiar sin afectar necesariamente el control del territorio, cada operación sobre grandes extensiones rurales modifica la estructura patrimonial del país durante décadas o incluso siglos.
La reforma del oficialismo y el argumento de las inversiones
El proyecto impulsado por el Gobierno propone flexibilizar buena parte de esas restricciones bajo el argumento de que la normativa vigente desalienta inversiones productivas y limita el ingreso de capitales. La lógica oficial sostiene que la eliminación de trabas administrativas permitiría dinamizar el mercado inmobiliario rural, ampliar la actividad económica y favorecer nuevos emprendimientos vinculados con la producción agropecuaria, energética o minera.
Sin embargo, numerosos especialistas consideran que el debate está planteado en términos incompletos. La discusión no consiste únicamente en determinar si la Argentina necesita inversiones —una afirmación sobre la que existe amplio consenso— sino en establecer bajo qué condiciones ingresan esos capitales y qué grado de control conserva el Estado sobre activos cuya importancia geopolítica aumenta año tras año. La pregunta central, sostienen, no es quién invierte sino qué recursos quedan involucrados en esa inversión y cuáles son las herramientas públicas para supervisarla.
Ni siquiera las economías más liberales permiten una apertura absoluta
Uno de los argumentos más repetidos por quienes respaldan la reforma afirma que las restricciones argentinas serían una anomalía dentro de las economías modernas. Sin embargo, un repaso de la legislación comparada muestra exactamente lo contrario.
Estados Unidos suele presentarse como el paradigma del libre mercado, pero en los últimos años endureció notablemente los controles sobre la adquisición de tierras agrícolas por parte de extranjeros. Más de la mitad de los estados posee distintos tipos de restricciones y, desde el crecimiento de las inversiones chinas en zonas cercanas a bases militares, aeropuertos e infraestructura crítica, tanto el Congreso como los gobiernos estaduales avanzaron en nuevas regulaciones destinadas a impedir operaciones consideradas sensibles para la seguridad nacional. El Comité de Inversiones Extranjeras en Estados Unidos (CFIUS), además, puede revisar y recomendar el bloqueo de adquisiciones cuando entiende que comprometen intereses estratégicos.
Australia mantiene un Registro Nacional de Propiedad Extranjera de Tierras y obliga a que numerosas operaciones sean evaluadas por el Foreign Investment Review Board, organismo encargado de determinar si una compra resulta compatible con el interés nacional. Nueva Zelanda exige autorizaciones especiales para adquirir las denominadas «tierras sensibles», mientras que Canadá permite que cada provincia establezca restricciones propias sobre la cantidad de hectáreas que pueden concentrar inversores extranjeros.
Europa tampoco constituye el paraíso de la desregulación que muchas veces se imagina. Francia controla las operaciones rurales mediante organismos especializados que buscan evitar la especulación inmobiliaria y preservar la producción agrícola. Polonia, Hungría y Dinamarca mantienen diferentes sistemas de autorización, residencia o límites a la adquisición de campos por parte de no residentes. Incluso Brasil, uno de los mayores exportadores agropecuarios del mundo, conserva restricciones históricas para la compra de grandes superficies rurales, especialmente en regiones fronterizas.
El panorama internacional demuestra, por lo tanto, que la regulación sobre la propiedad de la tierra no representa una excepción sino una práctica extendida entre países que consideran el territorio un componente esencial de su estrategia de desarrollo.
Argentina conoce los efectos de la concentración territorial
La sanción de la Ley de Tierras estuvo precedida por numerosos casos que instalaron el tema en la agenda pública. La adquisición de centenares de miles de hectáreas por parte de grandes empresarios extranjeros, muchas veces ubicadas en zonas de enorme valor ambiental o próximas a reservas hídricas, alimentó una discusión que todavía permanece abierta.
Los casos de Luciano Benetton en la Patagonia, Joe Lewis alrededor del Lago Escondido o Douglas Tompkins en distintas provincias fueron interpretados por amplios sectores políticos como ejemplos de un fenómeno mucho más profundo: la creciente valorización internacional de territorios ricos en recursos naturales. Más allá de las particularidades de cada situación, aquellos episodios pusieron en evidencia que el problema no residía exclusivamente en la nacionalidad de los propietarios sino en la magnitud de las superficies involucradas, la localización estratégica de esas tierras y las dificultades del Estado para ejercer un control efectivo sobre áreas consideradas sensibles.
Con el paso del tiempo, la discusión dejó de concentrarse únicamente en los campos productivos. La expansión de Vaca Muerta, el desarrollo de la minería del litio, la importancia creciente del Acuífero Guaraní y el valor geopolítico de la Patagonia modificaron nuevamente el eje del debate. Hoy la pregunta ya no se limita a quién produce alimentos, sino también a quién controla el agua, la energía, los minerales críticos y los corredores logísticos que definirán buena parte de la economía mundial durante las próximas décadas.
Una discusión que trasciende a Milei
El proyecto del oficialismo llega en un momento en que la competencia internacional por los recursos naturales se profundiza aceleradamente. En un mundo atravesado por la transición energética, la inteligencia artificial y el cambio climático, la tierra adquirió un valor estratégico que difícilmente pueda medirse únicamente en dólares por hectárea. El economista Karl Polanyi advertía ya en el siglo pasado que la tierra no podía ser tratada como una mercancía cualquiera porque constituye la base material sobre la que se organiza toda sociedad. Décadas después, investigaciones de economistas como Joseph Stiglitz y de especialistas en gobernanza de los bienes comunes como Elinor Ostrom reforzaron la idea de que determinados recursos requieren formas de regulación que trascienden la lógica del mercado puro.
Desde esa perspectiva, la discusión abierta por la reforma de la Ley de Tierras excede ampliamente a un gobierno o a una coyuntura política. Lo que está en juego no es solamente la posibilidad de atraer inversiones, sino la definición del grado de autonomía que conservará el Estado argentino sobre recursos cuya importancia internacional crece de manera constante. Mientras las principales potencias endurecen sus mecanismos de control sobre los activos considerados estratégicos, la Argentina debate la posibilidad de flexibilizar precisamente aquellas herramientas creadas para conocer quién posee su territorio y bajo qué condiciones lo administra.
En definitiva, la controversia no enfrenta únicamente dos modelos económicos. Enfrenta dos concepciones distintas sobre el significado de la tierra en el siglo XXI. Para una mirada, se trata de un activo sujeto a las reglas generales del mercado, cuya circulación debe ser lo más libre posible. Para la otra, representa un componente esencial de la soberanía nacional, inseparable del control sobre el agua, los alimentos, la energía y los minerales que definirán el equilibrio económico y político del mundo durante las próximas generaciones. Esa es, probablemente, la verdadera dimensión del debate que acaba de reabrirse en la Argentina.
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